FIN A LA DESIGUALDAD URBANA... ¿UN MITO?
Este artículo, presentado por el Sr. Miguel Lawner al seminario “Propuestas de Reformas sobre Política de Suelo e Integración Social Urbana para Chile”, ha sido compartido y es publicado con la debida autorización de su autor.
La Política Nacional de Desarrollo Urbano aprobada el año pasado, califica en los siguientes términos la obra realizada durante los últimos 30 años: “las políticas que permitieron disminuir el déficit habitacional, descuidaron la localización, generaron concentración de pobreza, inseguridad, hacinamiento, mala conectividad y falta de acceso a bienes públicos urbanos. La desigual distribución del ingreso se materializó en las ciudades y centros poblados, constituyendo uno de nuestros mayores desafíos”.
Más adelante, define que uno de sus objetivos rectores será la integración social al afirmar lo siguiente “Nuestras ciudades deben ser lugares inclusivos, que entreguen condiciones básicas de calidad de vida a todos sus habitantes, respetando sus particularidades y su libertad de elección”.
Nosotros fuimos designados miembros del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano con la misión de encontrar los mecanismos que permitan materializar estas aspiraciones.
Para ello, es necesario identificar las causas que motivan los altos niveles de desigualdad existentes hoy en nuestras ciudades.
A juicio mío, este fenómeno se manifiesta en el desarrollo urbano, por la imposibilidad de las personas de ingresos bajos o medios, de acceder a las localizaciones en las cuales desean establecerse, ya que los valores especulativos del suelo sólo les deja la opción de la periferia.
Sin poner fin a esta situación, no hay ninguna posibilidad de disminuir y mucho menos acabar con la segregación social que exhiben hoy las zonas urbanas de Chile. Es necesario terminar definitivamente con este cuadro, meta posible de alcanzar sólo si el Estado entra a jugar un rol protagónico en el mercado del suelo urbano, a fin de ponerlo a disposición de nuestros ciudadanos, cualquiera que sea su condición social.
Sin Estado, no es posible lograr un desarrollo urbano armónico e integrador.
Para hacer realidad estos desafíos, se requiere una institucionalidad con las atribuciones, el personal técnico calificado y los recursos financieros que le permitan determinar y adquirir directamente buenos suelos urbanos destinados a cumplir con esta política de integración social.
En las deliberaciones que hemos sostenido hasta ahora en el Consejo Nacional del Desarrollo Urbano, creo que hemos avanzado algunos pasos en una dirección que yo estimo correcta, pero no observamos lo mismo por parte del MINVU. No vemos señales que indiquen la voluntad de modificar las políticas vigentes en las últimas décadas. Más aún, he examinado el proyecto de Presupuesto 2015 en Vivienda y Urbanismo y salvo que sea incapaz de entenderlo, no veo una glosa destinada específicamente a compra de suelos, no obstante que nuestro grupo de trabajo del mencionado Consejo, acordó en la sesión del 19 de Junio del presente año, encargarle a su Secretaría Técnica la recolección de toda la información en esta materia.
En mi opinión, el proyecto de presupuesto 2015 presentado por el MINVU, ratifica las políticas, las instituciones y los mecanismos vigentes, es cierto, con un incremento en los recursos financieros.
Por otra parte, en la Reforma tributaria recientemente aprobada, se rechazó la indicación que contenida el proyecto original, en el sentido de grabar con el IVA a las viviendas de un valor superior a las 8.000 UF, tributo que habría otorgado importantes ingresos para el desarrollo de proyectos de interés social. Cuesta entender este acuerdo, cuando observamos un mercado inmobiliario donde abundan ofertas de viviendas de 200 a 500 m2, con valores entre 20.000 hasta 50.000 UF, las cuales continuarán disfrutando de un privilegio irritante.
Más grave es la señal que entrega la siguiente información hecha pública hace una semana, por la Cámara Chilena de la Construcción, respecto a los acuerdos suscritos por esa entidad gremial con el Ministerio de Bienes Nacionales que comienza manifestando textualmente lo siguiente:
“La creación de un Comité Técnico de trabajo conjunto entre el Ministerio de Bienes Nacionales y la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) fue uno de los principales acuerdos de una productiva reunión que sostuvo hoy el Ministro Víctor Osorio con la Mesa Directiva de la entidad gremial, en la cual se abordaron los principales temas que vinculan a ambas entidades, entre ellos la destinación de terreno fiscal para proyectos sociales de vivienda y el desarrollo de la alianza público-privada. En la oportunidad, el Ministro de Bienes Nacionales informó que desde el 11 de marzo hasta septiembre pasado fueron tramitadas ventas de bienes fiscales para inversiones privadas en el ámbito de los proyectos habitaciones que han generado ingresos al Fisco por $ 9.462.993939,73 (unas 387.716,39 UF). Los proyectos se han localizado en las regiones Metropolitana, Valparaíso y Antofagasta”.
¿A quienes se adjudicaron esos terrenos?
En aras de la transparencia, solicitamos que el Ministerio de Bienes Nacionales de a conocer su ubicación y la nómina de las empresas inmobiliarias que los adquirieron.
Ocurre que hemos estado todo el año reuniéndonos dos veces por semana en el grupo de trabajo del Consejo Nacional del Desarrollo Urbano en el cual yo me siento frente al abogado Fernando Herrera, que representa a la Cámara Chilena de la Construcción y que hoy también participará en este panel. En nuestras reuniones fuimos unánimes en manifestar la necesidad de que Bienes Nacionales pusieran fin a la venta de sus activos como mecanismo de autofinanciar su funcionamiento.
El acta de la reunión ya citada de nuestro grupo de trabajo, entrega a la Secretaría Ejecutiva la siguiente responsabilidad en el Acuerdo Número 3 letra b : “Coordinación MINVU/ Ministerio de Bienes Nacionales en materia de uso de terrenos fiscales para construcción de vivienda social”.
¿Por qué Bienes Nacionales pasó por encima de este acuerdo?
¿Por qué cuando el 7 de Agosto recién pasado compareció ante nuestro grupo el señor Álvaro Medina, Jefe de la División de Catastro del Ministerio de Bienes Nacionales, no nos habló una palabra de las transferencias de suelos urbanos ya efectuadas en el curso de este año a inmobiliarias privadas?
¿Qué capacidad técnica tiene dicho Ministerio para fijar el destino de esos suelos urbanos? ¿Por qué no los transfirió a los SERVIU respectivos, a fin de que estas instituciones definieran su integración a la ciudad, el uso del suelo, la densidad, altura y tipo de edificación solicitada, así como las eventuales demandas de equipamientos, de áreas verdes y jardines?
Una vez en propiedad de esos terrenos y establecidos sus requerimientos, los SERVIU pueden convocar a Concursos Oferta públicos, fórmula que reúne a una Empresa Constructora junto con un equipo integrado por arquitectos, ingenieros estructurales y demás asesores, que presentan una determinada propuesta dentro de los marcos presupuestarios establecidos en la convocatoria. En la evaluación de estos concursos no deben prevalecer solamente criterios de rentabilidad económica. Es necesario recuperar la capacidad de juzgar además la belleza de cada proyecto, así como su inserción armónica con el entorno existente.
¿Qué tiene de extemporánea semejante aspiración? ¿Es acaso una novedad en nuestro país?
Los chilenos nos hicimos en las décadas anteriores al golpe militar, de un patrimonio habitacional que nos enorgullece. Así nacieron la Villa Olímpica, la Villa Presidente Frei, Remodelación San Borja, Salar del Carmen en Antofagasta, Remodelación Paicaví en Concepción, y tantas otras.
¿Qué razones hay para obstinarnos en continuar con procedimientos que nos han heredado un parque habitacional cercano a las 200.000 viviendas sociales en altura, construido entre los años 1984 y 2000, cuya precariedad arquitectónica y urbanística, obligará por varias generaciones a la inversión de cuantiosos recursos hasta lograr su plena regeneración?
El senador Carlos Montes, ha tenido la gentileza de enviarme las respuestas del Contralor de la República y del MINVU, referidas a su consulta sobre la vigencia de las funciones y atribuciones de la CORMU. Como suele ocurrir, el dictamen del Contralor no es suficientemente explícito. Según mi punto de vista, los actuales SERVIU –herederos de las atribuciones de la CORMU- deben asumir un rol planificador, elaborando, los Planos Seccionales que fijen las normas de arquitectura y urbanismo, regulando la actividad tanto pública como privada en las zonas elegidas para implementar una nueva política con objetivos inequívocos de integración social. Estos Planos Seccionales deben ejecutarse en acuerdo con los Municipios respectivos y con la plena participación de las comunidades involucradas, desde la planificación hasta el término de las obras.
No veo otro camino para terminar con las intervenciones mercantiles que dominan hoy el desarrollo de nuestras ciudades. No hay razón alguna que impida semejante procedimiento, salvo la obcecación en mantener el principio de subsidiariedad del Estado, principal origen de la desigualdad urbana.
No se trata de eliminar la actividad privada en materia de vivienda social y desarrollo urbano. Se trata de fijarle claramente, sin resquicios legales, donde y como debe ser su intervención.
Un ejemplo de los beneficios de tal política fue la labor desarrollada por la CORMU, en especial durante el mandato del Presidente Allende y que exponemos a continuación:
LA OBRA DE CORMU 1970-73.
Creación y atribuciones:
En diciembre de 1965 se creó el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU), mediante la Ley 16.391. Poco después, en Agosto de 1966, el Decreto Supremo Nº 483 dio a luz una institución nueva, dependiente del MINVU: la Corporación de Mejoramiento Urbano (CORMU), que fue investida de atribuciones extraordinariamente amplias, tal como lo estableció el artículo 2 de su Ley Orgánica:
“La Corporación de Mejoramiento Urbano está encargadas de urbanizar, remodelar, subdividir inmuebles ,dentro o fuera de los límites urbanos; formar una reserva de terrenos para abastecer los planes de vivienda, desarrollo urbano y equipamiento comunitario, tanto del sector público como del sector privado; proponer al Ministerio de Vivienda y Urbanismo la fijación, ampliación, o reducción de los límites urbanos o de las comunas, la modificación de los planes reguladores comunales o intercomunales respectivos y el cambio de destino de los bienes nacionales de uso público que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones; colaborar y asociarse con las municipalidades y con las empresas privadas en la realización de proyectos de desarrollo y mejoramiento urbano; otorgar créditos para este fin, supervigilar y fiscalizar su realización y fijar, dentro de las áreas urbanas, los límites de las zonas de mejoramiento urbano y procurar su ordenamiento y desarrollo.”
CORMU fue concebida como una empresa del Estado de carácter autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio. En particular, se le entregaron amplias atribuciones para la adquisición y/o expropiación de terrenos, función reforzada con la modificación del artículo 10 de la Constitución, aprobada mediante la Ley 16.615 de fecha 18.01.67, que subrayó la función social del derecho de propiedad, tal como lo fijan sus primeros dos acápites:
1.- “La ley establecerá el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer ellas y las limitaciones y obligaciones que permitan asegurar su función social y hacerla accesible a todos. La función social de la propiedad comprende cuanto exijan los intereses generales del Estado, la utilidad y salubridad pública, el mejor aprovechamiento de las fuentes y energías productivas en el servicio de la colectividad y la elevación de las condiciones de vida común de los habitantes”.
2.- “Cuando el interés de la comunidad nacional lo exija, la ley podrá reservar al Estado el dominio exclusivo de recursos naturales, bienes de producción u otros, que declare de importancia preeminente para la vida económica, social y cultural del país. Propenderá, así mismo a la conveniente distribución de la propiedad y a la constitución de la propiedad familiar”
Las atribuciones conferidas a CORMU le permitieron operar activamente en el mercado del suelo, adquiriendo gran cantidad de terrenos en buenas ubicaciones y a precios razonables. En 1971, CORMU adquirió un total de 6.000 hectáreas de suelos urbanos destinados a la labor del sector público y otras 2.000 para obras del sector privado. ([1]).
La ley estableció que estas adquisiciones se cancelarían al valor de los avalúos vigentes. La mayoría de las transacciones se cerraron de común acuerdo y cuando los propietarios rechazaron los valores ofrecidos, se recurrió al procedimiento de acordar una expropiación contenciosa, fórmula que permitía tomar posesión inmediata del predio, mientras se iniciaba un proceso judicial. ([2])
Estas disposiciones jurídicas bastaron para poner freno a la especulación del suelo urbano, en especial durante el mandato del Presidente Allende, cuando los sectores de menores recursos y por cierto las capas medias, pudieron acceder a viviendas en localizaciones de su plena satisfacción.
La Renovación urbana
La CORMU se especializó en programas de renovación urbana, los cuales requieren una metodología de trabajo especial. A diferencia de los proyectos convencionales que se desarrollan en terrenos baldíos, la renovación tiene lugar en zonas habitadas, que exigen la participación y el acuerdo con las familias residentes a fin de evitar que el proceso de renovación los afecte en lugar de beneficiarlos.
Al iniciarse el mandato de Allende, CORMU tenía en marcha un sólo programa de esta naturaleza: la remodelación San Borja, cuya implementación había expulsado del sector a la mayoría de sus habitantes, trayendo consigo el rechazo y la desconfianza a este tipo de proyectos en el ámbito popular. A raíz de esto, al iniciarse el gobierno de la UP, debimos levantar la consigna: Remodelación sin erradicación.
Para lograr este objetivo fue menester modificar las normas existentes en materia de postulación habitacional, conforme a los siguientes criterios:
1) Se acordó que, una vez establecida el área de intervención, tendrían la primera prioridad de postulación todos los residentes en el sector, cualquiera que fuera su condición, ya sea que se tratara de propietarios, arrendatarios o simplemente allegados.
Esto es fundamental. Sólo es posible ganarlos a la renovación tras largos y pacientes encuentros con cada una de las familias residentes. Hacerlas participar en la etapa de proyecto y en su ulterior construcción Exhibiendo maquetas de los anteproyectos y ahora complementándolos con videos en 3 D.
2) En el caso de los propietarios, se estableció que su bien raíz se tasaría en conformidad con los avalúos vigentes, recibiendo como forma de pago un departamento de su elección en el nuevo conjunto. Si existía una diferencia a favor del propietario, la CORMU le cancelaría la diferencia en los plazos establecidos por la ley. Si la diferencia era en favor de CORMU, se fijaría de común acuerdo la modalidad de pago. Si el propietario rechazaba recibir un departamento como fórmula de pago, la CORMU le cancelaría la suma establecida por la tasación oficial en un plazo de 5 años
Participación de los futuros usuarios de la Población San Luis. Fuente: Miguel Lawner.
Criterios técnicos:
1) En general los planos seccionales de CORMU optaron por el diseño de soluciones en alta densidad con altura media o baja. El objetivo obviamente era elevar la densidad habitacional de las zonas a remodelar.
Los sectores elegidos se caracterizaban por el predominio de una edificación en mal estado. En un comienzo existió la tendencia a demoler casi todo. Tal fue el caso de la Remodelación San Borja. Más adelante, propiciamos criterios más respetuosos del patrimonio existente, clasificando el parque habitacional entre inmuebles a demoler, otros a conservar y otros posibles de rehabilitación.
2) Al elegir las zonas a remodelar, fue fundamental contar con un sitio eriazo de gran tamaño, que permitiera construir una primera etapa sin necesidad de erradicar a nadie. Una vez concluida esta etapa, los habitantes de las zonas aledañas se trasladaban a los nuevos departamentos liberando el sector donde se levantaría la segunda etapa, y así sucesivamente. Se minimizó de esta manera las erradicaciones previas al proceso de remodelación. En el caso de Tupac Amaru (Recoleta), se partió de un polígono de tiro del ejército. En Mapocho Bulnes, de un terminal de buses de la ETC en desuso, y en la Remodelación Plaza Chacabuco, del Estadio del Club Deportivo Universidad Católica, que se trasladó a San Carlos de Apoquindo.
3) En el diseño de la tipología habitacional, predominó el bloque en cuatro o cinco pisos de altura, sin ascensor. Algunos seccionales como el de Tupac Amaru combinaron los bloques de cuatro pisos, con viviendas continuas de dos pisos y también con dos torres de 17 pisos de altura dispuestas en armonía con su entorno, que se destinaron a postulantes del SINAP (Sistema Nacional de Ahorro y Préstamos)
4) Otro objetivo fue el de reproducir en los proyectos en altura, algunas de las ventajas de la edificación en extensión. De esta manera, se popularizaron soluciones como la calle elevada en vez de un simple pasillo, concebida como un lugar de encuentro social más que de circulación. También se diseñaron patios elevados para los departamentos de los pisos superiores. La mayoría de ellos se aprovecharon posteriormente para construir ampliaciones, sobretodo durante los primeros 10 años de la dictadura, cuando la producción de viviendas sociales fue insignificante, siendo estos patios un espacio adecuado para construir dormitorios adicionales.
La maqueta con que se comparten los planes con los futuros usuarios de la Población San Luis. Fuente: Miguel Lawner.
Si existe la voluntad de aplicar una política de desarrollo urbano como la que hemos descrito, es posible remodelar y densificar todo el cinturón de comunas pericentrales de Santiago, que tuvieron se desarrollo entre los años 50 y 70 del siglo pasado. Es un extenso territorio de baja densidad, bien dotado de infraestructura y de redes del transporte público, óptimo para canalizar las demandas habitacionales de bajo y mediano costo; ideal para retener a los postulantes de nuevas viviendas en sus comunas de origen, evitando su traslado a localizaciones remotas.
Su construcción tuvo lugar mediante tipologías habitacionales con predominio de viviendas de uno o dos pisos, autoconstruidas en su gran mayoría. Transcurridos los años, este territorio se fue densificando por vía de ampliaciones al interior de cada predio. A partir de fines de los años 90, la población comenzó a descender como lo prueban las cifras preliminares arrojadas por el último Censo.
El incendio ocurrido dos días atrás en el barrio Yungay, arrasando con 17 inmuebles antiguos debiera ser otro impulso para focalizar la acción del MINVU en la remodelación de zonas como la siniestrada.
Prescindir del actual sistema de financiamiento habitacional.
El subsidio individual fue concebido como fórmula fundamental de financiamiento del sistema habitacional, destinado a ser un aporte a la demanda, pero en los hechos se constituyó en una sólida garantía a la oferta empresarial. Es una ficción afirmar que el beneficiario de este instrumento financiero es libre de elegir en el mercado la opción habitacional que él desea. En realidad, son las empresas inmobiliarias las que deciden donde y de que naturaleza son las ofertas habitacionales.
La modalidad de renovación urbana como la que proponemos, exige un cambio en el actual sistema de financiamiento. La intervención tendrá lugar en áreas habitadas, donde se plantea retener a las familias residentes, garantizándoles que la remodelación no traerá consigo su expulsión del sector.
El subsidio habitacional individual es un mecanismo que dificulta este objetivo. De hecho lo hace imposible ya que los requisitos para optar a este beneficio dejarían fuera de esta intervención a muchas de las familias residentes, ya sea por tratarse de arrendatarios o allegados, por haber sido beneficiados anteriormente con una vivienda Serviu, o por carecer de ficha de protección social.
La estructura de ingresos de la población en estos barrios es muy variada y lo natural es adaptarse a esta situación a fin de que nadie quede fuera del beneficio. El monto de los aportes fiscales así como los plazos para amortizar las deudas contraídas deberán variar en conformidad con un abanico de opciones que deben ofrecerse a los futuros beneficiarios del programa.
¿Qué importancia tiene aparecer en algunos casos con aportes financieros por encima de los habituales, comparado con el beneficio de llevar a cabo un proceso de renovación participativo, en armonía espacial con el entorno y poniendo fin al despoblamiento de zonas estratégicamente ubicadas?
El Estado chileno ha aceptado otorgar un subsidio anual al Transantiago de un monto cuantioso, a fin de que el ciudadano común pueda contar con un servicio de transporte al alcance de su bolsillo. Este beneficio se ha extendido al resto de las Regiones del país.
¿Por qué el ciudadano común no puede ser beneficiario de un aporte análogo en materia de suelo urbano, a fin de que pueda radicarse en las localizaciones donde aspira a continuar su vida? El sistema de financiamiento no puede ser una camisa de fuerza y debe adaptarse a la naturaleza de un proyecto como el que proponemos.
Se trata de un camino recorrido ayer exitosamente y es una respuesta eficaz al llamado de la Presidenta Michelle Bachelet en el sentido de derrotar al gran adversario de Chile: la desigualdad.
Noviembre de 2014.
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[1] MINVU: Política Habitacional del gobierno Popular. Programa 1972. Pg. 57.
[2] Mediante la expropiación contenciosa, CORMU podía tomar posesión inmediata del predio en litigio, para lo cual debía depositar en los tribunales un quinto del valor de la tasación oficial. Al término del juicio, CORMU estaba obligada a cancelar el valor fijado en los tribunales en base a las tasaciones practicada por una Comisión de hombres Buenos designados por el juez instructor. Este valor se cancelaba en cinco cuotas anuales y podía ser mayor o menor a la tasación preliminar.
